Desde entonces, comenzó a aplicarse un sistema que nunca había sido empleado en la historia tributaria argentina: el Estado nacional, mediante la ley 12.139, unificó los impuestos internos y estableció un esquema de distribución de su recaudación, que originalmente destinó 82% a la Nación y un 17,5% a las por entonces 14 provincias.
A noventa años de su creación y con varias modificaciones en su distribución -tanto en los porcentajes asignados a cada parte como en los impuestos alcanzados-, la propia Comisión Federal de Impuestos (CFI), el organismo encargado de controlar y fiscalizar el régimen de Coparticipación, no duda en catalogar ese reparto como un “laberinto”.
La calificación no es caprichosa, sino que deriva de la impresión que le causó al profesor de la Universidad de Toronto, Richard Bird, uno de los más calificados expertos en federalismo fiscal del planeta, cuando le mostraron el diagrama que detallaba la distribución de recursos.
“¡Esto es un laberinto!”, exclamó Bird en un seminario realizado en 1994, para evaluar los cambios en las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias luego de la sanción de la reforma Constitucional de ese año.
Fallecido en 2021, la frase de Bird fue tomada como consigna por los técnicos de la CFI, cuyo director ejecutivo, Vicente Pollola, se toma el trabajo de actualizar el “Laberinto de la Coparticipación”, ante cada cambio en la estructura impositiva. Cambios que no serán pocos en 2025, a juzgar por el anuncio del presidente Javier Milei de eliminar “el 90% de la cantidad de impuestos nacionales”.
Cómo se distribuye, según la ley
La ley 23.548, vigente desde enero de 1988, estableció como esquema general una “distribución primaria”, con el 42,34% de lo recaudado para la Nación, el 56,66% para las provincias y el 1% restante como Aportes del Tesoro Nacional (ATN), y una “distribución secundaria”, que prorratea ese 56,66% entre los 24 distritos (22 por entonces, antes de la autonomía de Tierra del Fuego y la Ciudad de Buenos Aires).
Sin embargo, desde entonces hubo una serie de cambios -que los analistas califican como “parches”- que terminaron por desvirtuar esa regla general, ya que no todos los impuestos son coparticipables y, dentro de los que sí lo son, no todos se reparten de la misma manera.
Entre esos “parches”, uno se estableció por decreto, a pesar de que se trata de una ley Convenio que requiere de la aprobación de cada una de las 24 legislaturas provinciales: desde el 2001, antes de la distribución, a todos los impuestos se les detrae el 1,9% de su recaudación para el financiamiento de la AFIP (hoy ARCA).
De esa forma, el organismo recaudador se convirtió en la “provincia 25”, al punto que recibe más recursos que trece distritos, de acuerdo con la investigación del Centro de Estudios de Finanzas Públicas (Cefip) de la Universidad Nacional de La Plata.
En el caso del IVA, el impuesto de mayor recaudación, la distribución establecida en la ley dejó de aplicarse al poco tiempo ya que no se coparticipa en forma directa el 100% de lo recaudado (o 98,1%, después de la detracción para ARCA) sino el 89%. Del 11% restante, el 93,73% va a la Anses y el 6,27% a las provincias.
A los efectos prácticos, esos cambios se traducen en una menor participación de las provincias en el reparto de la recaudación. Por ejemplo, de cada cien pesos a Buenos Aires le corresponderían $ 12,46 según el criterio establecido en la ley. Pero con los cambios señalados, recibe en la actualidad $ 10,77.
Más allá de esos recortes, para la mayoría de las provincias la Coparticipación, junto a otras transferencias automáticas de la Nación, es su principal fuente de recursos, en medio de controversias en torno a la falta de correspondencia entre el gasto y la recaudación.
Los antecedentes
La irrupción del régimen de Coparticipación en 1935 dio lugar a discusiones de todo orden, ya que implicaba una alteración en las relaciones fiscales federales no contempladas en la Constitución de 1853.
Según la clasificación del economista Alberto Porto, desde entonces y hasta 1890 la estructura impositiva se rigió por el criterio de “separación de fuentes”, en la que la Nación se financiaba con los recursos del Comercio Exterior y las rentas del Correo, quedando para las provincias los impuestos directos.
A partir de la crisis internacional de 1890, los problemas fiscales del Estado Nacional dieron origen al período de “convergencia de fuentes”, con la Nación incorporando los impuestos internos.
Otra crisis, la de 1929, motivó la creación tres años después del impuesto a los Réditos (hoy Ganancias) que dividió las aguas sobre su constitucionalidad, ya que para muchos era un tributo que le hubiera correspondido a las provincias.
La solución salomónica vino con la ley 12.139, que desde el 1° de enero de 1935 implementó la Coparticipación Federal.
Rango constitucional
Desde entonces, hubo dos intentos fallidos por incluir el nuevo régimen dentro de la Constitución en 1949 y el 1957, hasta que fue incorporado en la reforma de 1994.
Pese a contar con rango constitucional, el régimen de Coparticipación no deja de estar en una situación confusa, ya que una de las cláusulas transitorias de la Carta Magna dispuso que una nueva ley debía sancionarse antes del 31 de diciembre de 1996.
Los 28 años de incumplimiento de ese mandato constitucional podrían extenderse por mucho más tiempo, ya que el tema no está presente en la agenda legislativa, más allá de las decenas de proyectos de ley presentados en las últimas tres décadas.
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