En el marco de la presentación de la Defensoría de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de la Nación, el fiscal Fabián Canda se refirió a la especial protección de la que gozan las niñas y los niños como colectivo vulnerable. Argumentó que la resolución ministerial N°933/24 cuestionada carece de la motivación que deben tener todos los actos administrativos.
El titular de la Fiscalía en lo Civil y Comercial y Contencioso Administrativo Federal N°8, Fabián Canda, opinó que era procedente la acción de amparo colectiva interpuesta por la Defensoría de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de la Nación, para que se declare la inconstitucionalidad de tres artículos de la Resolución 933/24 del Ministerio de Economía de la Nación, que dejó sin efecto el financiamiento del Programa de Infraestructura para Centros de Desarrollo Infantil.
En su dictamen, el representante del Ministerio Público Fiscal destacó la especial protección legal, constitucional y convencional con la que cuentan los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, señaló que, si bien el Poder Ejecutivo Nacional cuenta con facultades discrecionales en materia de administración y reasignación presupuestaria, todos sus actos deben observar el deber de motivación derivado de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo.
El caso
La Defensoría de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de la Nación promovió una acción de amparo colectivo para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1.a, 1.b y 2, segundo párrafo, de la Resolución N°933/24 —que estableció criterios que deben cumplir las provincias y municipios en la ejecución de obras públicas, para una mayor eficiencia y eficacia en la gestión— y se dicte un nuevo acto que regule el financiamiento nacional para la construcción de centros de desarrollo infantil (CDI).
De acuerdo con la presentación, los centros de desarrollo infantil atienden las necesidades de niñas y niños desde los 45 días hasta los 4 años en situación de mayor vulnerabilidad, que carecen de infraestructura de cuidados disponible, accesible y aceptable en su comunidad, de modo de asegurarles el goce a los derechos al cuidado, la protección especial y el desarrollo.
El Programa de Infraestructura de Centros de Desarrollo Infantil —creado por Resolución 59/2021 del Ministerio de Obras Públicas— tenía como objetivo la construcción de 500 CDI en distintos puntos del territorio nacional. De esa cifra, a diciembre de 2023, 116 estaban finalizados, 197 continuaban en ejecución y 127 estaban clasificados en el rubro “otras”, mientras que, para septiembre de 2024, 71 estaban en ejecución, 66 estaban por iniciarse y 4 obras fueron rescindidas.
En su presentación, la Defensoría explicó que a través de la Resolución 933/24, el Ministerio de Economía eliminó siete programas –entre ellos, el de infraestructura de los CDI– por no responder a “criterios de eficiencia en el funcionamiento del sector público que el contexto requiere”. En tal sentido, sostuvo que “la resolución ministerial es manifiestamente ilegal, arbitraria y regresiva respecto de los derechos al cuidado, al desarrollo y a la protección especial de las niñas y niños del colectivo actor”.
Agregó que la decisión “refleja un claro retroceso en la vigencia de los derechos aludidos y un quiebre de la obligación convencional, constitucional y legal que encomienda la inversión pública preferente, prioritaria, efectiva e inviolable a favor de los niñas y niños, de conformidad con los arts. 4 de la Convención de los Derechos del Niño, el art. 75 inc. 8 de la Constitución Nacional y los arts. 1, párrafo segundo, 5, párrafo segundo, cuarto y quinto, 29 y 72 párrafo segundo, de la ley 26.061”.
Oportunamente, el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N°5 declaró formalmente admisible la acción colectiva para la defensa de los derechos a preservar la integridad física, principio de igualdad de oportunidades y de trato, interés superior y protección especial de las niñas y niños, y el principio de desarrollo federal armónico y equilibrado en todo el territorio nacional (arts. 75 inc. 8, 19 y 23 de la Constitución Nacional).
A su turno, el Ministerio de Economía planteó la improcedencia de la acción de amparo por entender que se atacaban decisiones complejas presupuestarias, la justificación de reasignaciones de partidas, la priorización de obras públicas y la aplicación de regímenes de redeterminación de precios. Añadió que se trabada de “cuestiones técnicas, presupuestarias o discrecionales del Poder Ejecutivo que, por su propia naturaleza, no pueden ser abordadas en el amparo”.
Concluyó que se trataba de “una reorganización estratégica de la gestión de la obra pública a nivel federal en línea con los principios de federalismo y subsidiariedad, en pos de la optimización de las ejecución de los proyectos y la asignación de los recursos presupuestarios, lo que constituye un ejercicio legítimo de las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo en materia de política de infraestructura, sin que ello implique una regresión inconstitucional en materia de los derechos involucrados”.
La opinión de la fiscalía
En su dictamen, el fiscal Canda consideró que la acción de amparo intentada resultaba admisible, en atención a los estándares interamericanos sobre derechos humanos, de los que deriva la obligación estatal de crear un recurso sencillo y rápido para la tutela de derechos fundamentales contenidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, la Constitución Nacional y la normativa vigente.
Tras reseñar la normativa aplicable al caso, el representante del Ministerio Público Fiscal señaló que estaban en juego los derechos al cuidado, la protección especial, el desarrollo integral e igualdad real de oportunidades y trato del colectivo conformado “por niños y niñas de entre 45 días y 4 años que se encuentran en situación de vulnerabilidad y carecen de infraestructura de cuidados disponible en el territorio en que residen”.
“A partir de la reforma constitucional de 1994, cobra especial énfasis el deber de brindar respuestas especiales y diferenciadas para los sectores vulnerables, con el objeto de asegurarles el goce pleno y efectivo de todos sus derechos”, destacó Canda y añadió: “el reconocimiento de un derecho al cuidado de los niños, niñas y adolescentes y, concomitantemente, el deber estatal de protección de sectores especialmente vulnerables como lo es el colectivo involucrado en autos”.
Por otra parte, el representante del MPF sostuvo que “la Resolución 933/24 tiene naturaleza jurídica de acto administrativo de alcance general; por tanto, independientemente de su conformidad con el plexo constitucional y convencional, aquélla debe también cumplir con los recaudos esenciales previstos en el art. 7° de ley 19.549” de Procedimiento Administrativo.
Dicha norma establece que todo acto administrativo “deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo”.
Con citas jurisprudenciales, Canda destacó que “es indudable que la autoridad administrativa demandada cuenta con amplio margen para tomar decisiones en materia de administración, reasignación presupuestaria y priorización de obras públicas, en el ejercicio autónomo de las competencias discrecionales derivadas de la normativa aplicable antes reseñada”. No obstante, agregó: “Empero, aun dentro de ese amplio margen, las decisiones deben estar motivadas y sustentadas en el régimen legal aplicable, ya que uno de los recaudos elementales que exige nuestro sistema constitucional para que toda conducta estatal sea legítima es la motivación”.
En esa línea, Canda consideró que “el Ministerio de Economía sólo cumplió formalmente con su deber constitucional, convencional y legal de fundar y explicar sus decisiones y, en particular, como ocurre en este caso, aquellas que tienen incidencia en el ámbito de los derechos de cuidado de un colectivo altamente vulnerable como son niñas y niños de 45 días a 4 años que carecen de infraestructura de cuidados disponibles en el territorio en que se residen”. Añadió que “dado el especial marco protectorio que reciben estos derechos, las argumentaciones dadas por la accionada no resultan suficientemente adecuadas para considerar prima facie que las medidas hayan sido cabalmente motivadas”.
En su dictamen, la fiscalía puntualizó que “la demandada se limitó a invocar un contexto generalizado de emergencia creado por condiciones económicas excepcionales que, según dice, es producto de un conjunto de decisiones intervencionistas. Ahora bien, la falla motivacional radica en que la autoridad administrativa omitió efectuar una ponderación concreta entre la finalidad esgrimida –mayor eficiencia y eficacia en la gestión del Estado Nacional–, las medidas adoptadas para alcanzarla, y la entidad de los derechos fundamentales que eventualmente resulten afectados por las medidas dispuestas”.
“Además del deber reforzado de motivación incardinado en la consideración de las especiales condiciones de vulnerabilidad social del colectivo involucrado, cobra especial importancia también el principio de progresividad o no regresión en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales”, enfatizó el fiscal.
A su entender, “la autoridad administrativa no consideró cuidadosa y plenamente las consecuencias gravosas derivadas de la implementación de las medidas de ‘reorganización estratégica de la gestión de la obra pública’ en el derecho al cuidado del colectivo vulnerable actor”.
Concluyó que “el argumento brindado por la representación estatal en punto a que no existe un abandono de políticas de desarrollo infantil sino una reestructuración para una implementación más eficiente y sostenible en el tiempo a partir de la transferencia de las obras a la órbita de las jurisdicciones correspondientes no resulta suficiente para justificar la Resolución 933/24”.
Añadió que la “autoridad administrativa no se expidió de manera concreta y circunstanciada sobre el grado de afectación que la decisión adoptada podría provocar en los derechos del colectivo altamente vulnerable afectado”, sino que se basó “exclusivamente en fórmulas sacramentales sin ponderar adecuadamente el sustrato fáctico de su decisión y cómo las distintas medidas adoptadas en la resolución ministerial podrían impactar sobre el ejercicio de los derechos constitucionales en juego”.
“La debida fundamentación mediante la motivación de todo acto estatal (sentencia, ley o acto administrativo particular o general) asegura la forma republicana y democrática de gobierno, en tanto posibilita al ciudadano conocer y efectuar el control de las razones del obrar del juez, del legislador o de la administración, y coadyuva a realizar los principios de eficacia, eficiencia y buena administración”, señaló el fiscal.