Milei busca reformar la Carta Orgánica para hacer más independiente al Central, pero durante su gestión hubo una dependencia extraordinaria del Ejecutivo. El error letal de las autoridades.
Por Jorge Carrera
¿Por qué se anuncia ahora?
El gobierno propone una reforma profunda de la Carta Orgánica del Banco Central. Es paradójico que la iniciativa destinada a garantizar su futura independencia provenga precisamente de un gobierno bajo el cual el BCRA ha mostrado una dependencia extraordinaria del Poder Ejecutivo y, en particular, del Ministerio de Economía. Surge entonces una primera pregunta: ¿por qué ahora?
Creo que hay cuatro objetivos convergentes del anuncio sobre la reforma de la Carta Orgánica del BCRA:
- Mover el centro del debate económico desde una economía bipolar donde un 80 % de la misma tiene problemas de estancada y perdida de empleo -para los cuales no hay respuesta- hacia una discusión estructural de largo plazo.
- Cumplir con un pedido del FMI, que el gobierno venía rechazando.
- Ampliar la capacidad del BCRA de tomar deuda externa.
- Preparar el terreno ante una eventual derrota electoral en 2027 y dejar al frente del BCRA a una autoridad extremadamente cercana a Caputo y a Milei, para condicionar al siguiente gobierno.
El problema del objetivo único
El gobierno propone que el Banco Central tenga un único objetivo: la estabilidad de precios. La idea se presenta como si fuera el estándar moderno de funcionamiento de los bancos centrales. No lo es.
El objetivo único fue una idea dominante durante los años noventa, asociada a la expansión de los regímenes de metas de inflación. La recomendación estándar era separar la política monetaria de la regulación financiera y concentrar al Banco Central solo en la estabilidad de la inflación minorista.
La crisis financiera internacional de 2007-2008 cambió radicalmente esa concepción. Quedó demostrado que un país podía tener inflación controlada y, simultáneamente, acumular desequilibrios financieros capaces de hacer colapsar su economía, y que quien actúa como prestamista de última instancia debe poder regular y controlar en forma más directa a los bancos. Desde entonces, la estabilidad financiera volvió a ocupar un lugar central entre las funciones de los bancos centrales.
Por otro lado, Argentina es una economía bimonetaria donde adicionalmente se está estimulando el crecimiento del crédito en dólares, lo cual requiere un banco central aún más focalizado en cuestiones como la estabilidad financiera y su relación con la acumulación de reservas para afrontar eventuales problemas en toda la esfera financiera que opera en moneda extranjera.
En Argentina esto tiene, además, una consecuencia institucional concreta. La Superintendencia de Entidades Financieras debería conservar la amplia autonomía técnica para supervisar y controlar operativamente a las entidades financieras que tiene actualmente, pero integrada plenamente al BCRA en todo aquello que hace a la estabilidad financiera (evaluación, cierre y liquidación de entidades, regulaciones macroprudenciales bimonetarias, sistema de pagos, política de redescuentos, etc.). Separar ambas funciones sería volver a cometer un error que buena parte del mundo corrigió después de 2008.
Ya varios analistas mostraron que, además de la inflación y la estabilidad financiera, hay muchos bancos centrales importantes que combinan explícita o implícitamente distintos objetivos. Entre ellos, el caso más paradigmático es la Reserva Federal, que tiene el máximo empleo como uno de sus objetivos centrales.
Pero supongamos que hay consenso en que se quiten los objetivos de Empleo y Desarrollo que hoy el BCRA debe cumplir condicionalmente (“en la medida de sus posibilidades”, dice la CO). Lo que no debería dejar de plantearse es la creación de un ámbito de coordinación entre el gobierno nacional y el BCRA, como existe en otros países, creando un Consejo Monetario Nacional. En este espacio se debería discutir cómo se articula la política monetaria y de estabilidad financiera con el resto de las políticas económicas. Incluso, sería muy útil para situaciones como la actual, donde parte de la política monetaria la realiza el Tesoro con las licitaciones de bonos y el manejo de la liquidez a través de los depósitos en el Central, o respecto a las intervenciones en el mercado secundario. Todo esto hoy se coordina porque Economía y BCRA son una misma cosa, pero la ley debe prever un espacio institucional concreto.
Más globalmente, toda la ley debería reforzar el control del Congreso sobre el BCRA y su Directorio que debería rendir cuentas trimestralmente ante una Comisión Bicameral de control del BCRA de carácter permanente.
Deuda y emisión: dos instrumentos peligrosos
Un punto clave de la reforma es la prohibición del financiamiento del Tesoro por parte del Banco Central. El problema está mal planteado. Los déficits fiscales pueden financiarse fundamentalmente con deuda tradicional o con emisión (que es deuda del Tesoro con el BCRA). Ambos instrumentos, utilizados en exceso y sin controles, son peligrosos. La historia argentina ofrece ejemplos suficientes de los dos.
La reforma prohíbe el endeudamiento del Tesoro con el BCRA, pero se asocia con acciones donde el gobierno busca maximizar el endeudamiento del mismo Tesoro con los mercados financieros, con otros bancos y organismos públicos o con organismos multilaterales como el FMI, BM BID, CAF, entre otros.
La asimetría en tratar las otras deudas es particularmente preocupante viniendo de un gobierno que acaba de aumentar nuevamente, y de manera sustancial, la exposición argentina con el Fondo. Con una legalidad y legitimidad dudosas.
En la historia argentina, el abuso del endeudamiento durante la dictadura, los gobiernos de Menem y De la Rúa, Macri y ahora Milei produjo crisis tan o más graves que las asociadas al financiamiento monetario. Adicionalmente, existe una relación entre ambos fenómenos que suele olvidarse: la deuda mal manejada varias veces terminó generando la emisión que inicialmente pretendía evitar. El sobreendeudamiento (sea en moneda extranjera e incluso en pesos) termina en crisis fiscal y financiera, cierre de los mercados y, finalmente, en la necesidad de recurrir al Banco Central como financista de última instancia.
Por eso el problema no puede reducirse a impedir que el Tesoro se financie con el BCRA. El Congreso debe asumir una responsabilidad indelegable sobre las dos cosas simultáneamente: emisión y deuda. Debe controlar el financiamiento del Tesoro por el BCRA, pero también el endeudamiento con el Banco Nación, FGS-ANSES, los mercados internacionales y los organismos multilaterales. No puede delegar esa responsabilidad mediante una autorización genérica perdida entre decenas de artículos del Presupuesto.
En situaciones extraordinarias -una pandemia es el ejemplo más evidente- puede ser necesario recurrir excepcionalmente al Banco Central. Pero debe autorizarlo el Congreso y, si ocurre, el Tesoro debería entregar títulos públicos normales, no sujetos a que el Tesoro los manipule como se hizo con las Letras Intransferibles en estos años.
En este punto, el propio gobierno predicó con el mal ejemplo. El Estado es accionista del BCRA, el Banco Nación, el BICE y el Banco Hipotecario o en empresas como YPF. Repudiar de hecho parte del valor de una deuda perfectamente identificada del gobierno con su propio Banco Central como era la de las Letras intransferibles es un pésimo antecedente. La intransferibilidad de esas Letras era un beneficio del Tesoro por el que debería pagar una prima al BCRA, en lugar de producirle un castigo por su iliquidez. ¿Qué seguridad puede ofrecer como deudor frente a terceros un Estado que decide unilateralmente cuánto vale la deuda con sus propios bancos o empresas? Pésimo antecedente si quisieran privatizar el BNA.
El primer caballo de Troya
En este punto del endeudamiento aparece una paradoja todavía mayor, señalada inicialmente por Emmanuel Álvarez Agis. Mientras la reforma cierra la posibilidad de que el Tesoro tome deuda con el BCRA, abre silenciosamente con la reforma de varios artículos claves, mayores posibilidades para que el propio Banco Central tome deuda externa, incluso utilizando activos de las reservas como garantía.
Este cambio de roles es un déjà vu que conviene recordar. Después del default de 2001 el Tesoro había dejado de ser sujeto de crédito. El Banco Central, en cambio, conservaba capacidad de endeudarse por no haber defaulteado su deuda lo que facilitaba la emisión de deuda propia para colocar a los bancos o las personas. Como no se podían usar los bonos del Tesoro para realizar operaciones de esterilización de la emisión monetaria por compra de reservas, se crearon las LEBAC: títulos propios del BCRA que podían utilizarse cuando los bonos del Tesoro habían perdido capacidad de cumplir esa función. Fueron emitidas mayoritariamente en pesos, pero también podían emitirse en dólares.
Hoy el contexto es diferente, pero el incentivo se parece. El gobierno tiene enormes dificultades para colocar deuda externa a tasas razonables. La reforma podría convertir nuevamente al BCRA en un camino alternativo para conseguir dólares externos: el Central toma deuda usando las reservas como garantía, los dólares ingresan a sus reservas y posteriormente pueden ser adquiridos con pesos por el Tesoro.
Es un camino peligroso. Y muestra nuevamente por qué lo que debe controlar el Congreso es el endeudamiento consolidado del sector público, no solamente la ventanilla a través de la cual se produce.
Complementariamente, en esto de preparar el terreno para más deuda es muy llamativo que el proyecto elimina el artículo 61 de la Ley de Administración Financiera, que obliga al BCRA a dictaminar sobre el impacto en la balanza de pagos de las operaciones que generan deuda pública externa. Es decir, mientras amplía potencialmente las posibilidades de endeudamiento del propio Central, elimina un control existente sobre la consistencia y viabilidad del endeudamiento público externo.
El segundo caballo de Troya
La otra gran contradicción está en la designación de las autoridades. Está bien proteger a los directores del Banco Central frente a una remoción arbitraria del Poder Ejecutivo. Pero entonces debe existir simetría entre designación y remoción.
No tiene sentido hacer relativamente sencillo nombrar a un presidente del Banco Central y después extraordinariamente difícil removerlo. Si para removerlo se requiere consenso político, para designarlo con más razón debería requerirse el mismo consenso.
Pretender dejar a las actuales autoridades sería el primer error letal en la implementación de la reforma. Esto no implica una evaluación de las personas actualmente a cargo del BCRA, sino de las condiciones en que les tocó actuar. De hecho, Bausili es un buen profesional y una persona correcta, pero completamente identificado con el actual gobierno. Y, además, socio comercial del ministro Caputo en una consultora.
Si el modelo es Perú, justamente Julio Velarde en ese aspecto puede generar enseñanzas sobre cómo comportarse para poder ser percibido como independiente, transparente y con legitimidad transversal. Se requiere mantener una distancia pública respecto del gobierno de turno y rendir cuentas en el Parlamento.
Si se aprueba una Carta Orgánica que busque construir un Banco Central que sea percibido como independiente, lo más razonable sería que las nuevas autoridades fueran designadas con un amplio consenso político bajo las nuevas reglas.
Una política de Estado
Argentina necesita una discusión seria sobre la Carta Orgánica del Banco Central, no que la misma sea principalmente una excusa para dejar sendos caballos de Troya. Se requieren reglas claras sobre la deuda del Tesoro con el BCRA, pero también para el resto de la deuda pública del Tesoro y para la deuda que pueda asumir el propio BCRA. Debe reconocerse explícitamente la estabilidad financiera como objetivo central, construir mecanismos de coordinación con el Gobierno y de control por parte del Congreso y equilibrar las condiciones para designar y remover a sus autoridades.
Una nueva Carta Orgánica no puede construirse desde el dogmatismo ni desde la conveniencia política de un gobierno. La polarización que busca el gobierno para aprobar la reforma del BCRA lleva el germen de su propio fracaso. La reforma debería surgir de un consenso político amplio y generar un instrumento que debería estar hecho para durar muchos gobiernos.
Una Carta Orgánica aprobada por una mayoría circunstancial, sin acuerdos básicos transversales y que busque dejar autoridades identificadas con el gobierno que la sanciona tendrá, desde el primer día, un problema de legitimidad.
Si se quiere construir una institución estable y duradera, la reforma debe ser una verdadera política de Estado, tanto en su aprobación como en la designación de sus autoridades. Si nace de la polarización, nacerá débil.
Publicado en La Política Online