El Superior Tribunal de Justicia rechazó por mayoría de 4 a 1 las acciones de inconstitucionalidad contra la ley 4005-R y su modificatoria 4125-R de Actualización del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos promovidas por las asociaciones civiles “Conciencia Solidaria al Cuidado del Medio Ambiente, el Equilibrio Ecológico y los Derechos Humanos” y “Parlamento de Naciones Indígenas y Tribales del Gran Chaco”.
Así, a través de la sentencia 19/26, mantuvo la vigencia de la normativa con los votos de Enrique Varela, Víctor del Río, Emilia Valle y Alberto Mario Modi; y la disidencia de Iride Isabel María Grillo. Además, dispuso que los poderes Ejecutivo y Legislativo den cumplimiento a lo dispuesto en los puntos 11.1 y 11.2 de los considerandos.
El punto 11.1 señala que el Poder Ejecutivo “deberá, en un plazo razonable, (a) implementar mecanismos complementarios y documentados de la participación ciudadana vinculados al texto normativo finalmente sancionado, con las modificaciones introducidas y (b) acreditar de manera fehaciente la existencia o no de una afectación directa sobre territorios ocupados por comunidades indígenas a fin de establecer, en su caso, la procedencia de la consulta, conforme estándares constitucionales y convencionales aplicables”.
El punto 11.2 dispone que el Poder Legislativo “deberá considerar los resultados de las instancias participativas complementarias que se lleven adelante a los fines de introducir, de corresponder, los ajustes normativos pertinentes.
Finalmente, exhortó al Estado chaqueño, a través de sus órganos competentes, a cumplir lo establecido en el punto 12 en cuanto a “intensificar y fortalecer las políticas de prevención, control y fiscalización de los desmontes ilegales, así como a adoptar medidas eficaces de recomposición y restauración ambiental en los casos que corresponda, en el marco de una planificación territorial que preserve la biodiversidad, asegure la funcionalidad ecológica de los ecosistemas y resulte compatible con los principios de prevención, sustentabilidad y no regresividad ambiental, en un todo de conformidad con los fundamentos vertidos precedentemente”.
El voto de la mayoría
La mayoría sostuvo que el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN) “constituye un instrumento central de la política ambiental y territorial, expresamente previsto por la Ley Nacional N.º 26.331 como uno de los pilares del régimen federal de protección de los bosques nativos, en concordancia con los presupuestos mínimos establecidos por el artículo 41 de la Constitución Nacional”.
En esa línea agregaron que “no se trata únicamente de una herramienta de conservación ambiental, sino de un dispositivo estructural que articula la protección de los bienes naturales con la planificación del desarrollo económico, productivo e institucional del territorio”.
“El OTBN contribuye de manera directa a la seguridad jurídica, al establecer reglas generales, públicas y conocidas de antemano que limitan la discrecionalidad estatal, reducen la conflictividad y posibilitan la adopción de decisiones responsables de mediano y largo plazo, sin desatender la función preventiva y tuitiva propia del derecho ambiental”, explicaron.
“La ausencia de un OTBN vigente, legítimo y técnicamente fundado no beneficia a ningún sector: debilita la protección ambiental, expone a los ecosistemas a procesos de degradación irreversibles, paraliza o precariza las actividades productivas lícitas, desalienta inversiones responsables y erosiona la credibilidad institucional del Estado”, remarcaron.
Más adelante, recordaron que el proceso de actualización comenzó luego de que la Sala Primera en lo Contencioso Administrativo hiciera lugar a la acción de amparo interpuesta por Conciencia Solidaria y declarara ilegitima la omisión de la provincia en actualizar el OTBN y la instara a subsanarla con carácter de urgente -decisión confirmada por el STJ en la sentencia 122/22.
Luego indicaron: “Del examen integral del procedimiento seguido se desprende que el mismo logró satisfacer el piso de participación ciudadana previsto por la normativa ambiental vigente. Ello no obsta a advertir la existencia de ciertas deficiencias, principalmente vinculadas a la trazabilidad entre las instancias participativas efectivamente realizadas y el texto normativo finalmente sancionado, así como a la ausencia de una identificación previa y específica respecto de la eventual afectación directa de territorios indígenas y, en su caso, de la consecuente activación del procedimiento de consulta, conforme a los estándares constitucionales y convencionales aplicables”.
Además, remarcaron que “las instancias de participación efectivamente realizadas, los informes técnicos producidos, el debate legislativo suscitado y las decisiones judiciales que, en distintos tramos, validaron o acompañaron el desarrollo del procedimiento, constituyen antecedentes relevantes que no pueden ser ignorados sin afectar los principios de conservación de los actos estatales, seguridad jurídica y continuidad de las políticas públicas”.
A lo que se suma la intervención y aprobación del OTBN por parte de la autoridad nacional competente que refuerza la necesidad de una valoración prudente y proporcional del camino recorrido, cuando este ha tenido una base normativa, institucional y jurisdiccional que le otorgó reconocimiento y eficacia.
También dijeron que el intercambio técnico sostenido entre la Autoridad Nacional de Aplicación y la Provincia se desarrolló como un proceso de revisión y adecuación progresiva del ordenamiento que derivó en modificaciones al régimen original sancionado con la ley 4152-R.
En tal sentido, resaltaron que la acreditación de la ANA “constituye un elemento institucional relevante que permite descartar que el OTBN chaqueño se encuentre en contradicción manifiesta con los presupuestos mínimos ambientales o con los estándares técnicos exigidos a nivel nacional”.
Ese intercambio “evidencia un procedimiento complejo y progresivo que, aunque perfectible, culminó con la acreditación federal del ordenamiento”, detallaron.
En otro orden de ideas, remarcaron que no puede interpretarse el desmonte ilegal “como un efecto colateral o incidental de las tensiones normativas vinculadas al OTBN, sino como un ineficaz cumplimiento de la obligación indelegable del gobierno provincial de prevenir, controlar, fiscalizar y sancionar conductas que lesionan bienes ambientales y derechos colectivos”.
A esto se suma que el ordenamiento territorial anterior venció en 2014 y que la anulación íntegra del régimen vigente implicaría frustrar el cumplimiento de una obligación legal y judicial preexistente y produciría un vacío normativo incompatible con el deber estatal de protección ambiental consagrado en el artículo 41 de la Constitución Nacional.
“La vigencia del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos debe ir necesariamente acompañada de una gestión ambiental efectiva, orientada al fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización frente a los desmontes ilegales, así como a la exigencia de medidas de recomposición y restauración de las áreas degradadas”, señalaron.
Por último, precisaron que el OTBN “debe constituirse como una política pública en permanente construcción. Pero debe sostener categóricamente que su validez estructural no exonera al Estado provincial de profundizar los estándares de control, transparencia y participación en su implementación y futuras actualizaciones”.
Disidencia de Grillo
En su disidencia, Grillo sostuvo que las deficiencias constatadas en el procedimiento de elaboración y sanción del OTBN revisten una entidad autónoma suficiente para justificar la declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada, en tanto no se trata de meras irregularidades formales sino de vicios que comprometen principios estructurales del derecho ambiental, como lo son la participación ciudadana real y efectiva, la consulta previa, libre e informada; la seguridad jurídica y la coherencia del orden normativo.
Al respecto consideró que “el principal déficit” se dio en “las falencias verificadas en el proceso participativo que debía preceder a su sanción. En particular, las instancias de consulta y participación ciudadana implementadas no alcanzaron a satisfacer plenamente los estándares exigidos por la normativa ambiental vigente ni por los principios de democracia participativa y acceso a la información ambiental”.
Estas “adquieren una relevancia particular cuando se trata de la participación de los pueblos y comunidades indígenas, respecto de los cuales el ordenamiento jurídico exige un estándar reforzado”.
La jueza remarcó que “la participación de los pueblos indígenas en las decisiones estatales que puedan afectar directamente sus territorios, recursos naturales o formas de vida se encuentra sujeta a un estándar jurídico reforzado, de jerarquía constitucional y convencional, que integra el denominado bloque de constitucionalidad federal”.
Así indicó que “de la propia contestación de la Fiscalía de Estado se desprende que tal instancia no tuvo lugar. En efecto, al describir las actuaciones realizadas, la demandada se limita a mencionar talleres ?informativos y participativos? desarrollados en ciertas localidades, así como la incorporación de cartografía vinculada a inmuebles comunitarios, pero en ningún momento acredita la existencia de un proceso de consulta específico, con carácter previo, libre y debidamente informado, en los términos exigidos por la normativa constitucional y convencional aplicable”.
La actualización del OTBN “impacta de manera directa sobre los territorios, recursos naturales y modos de vida de los pueblos originarios, lo que convierte a la consulta en un requisito ineludible de validez y legitimidad. En este marco, las comunidades indígenas deben ser incluidas como actores centrales, garantizando su participación efectiva y respetando sus tiempos y formas de organización”, dijo.
“El OTBN no puede aplicarse de manera automática sobre territorios de propiedad comunitaria, sino que debe interpretarse y ejecutarse en armonía con el bloque de constitucionalidad y con el deber reforzado de protección territorial indígena”, agregó.
Finalmente, señaló que “el camino y el sentido de las consultas” es que “sean legítimos a partir de un diálogo honesto, razonable y justo que permita arribar a los puntos de coincidencias necesarios y posibles que faciliten resultados eficaces. En suma, el logro de la legitimidad”.